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3 3 农村义务教育经费保障新机制所面临的突出问题（第1页）

3。3农村义务教育经费保障新机制所面临的突出问题

通过对“新机制”实施前后农村义务教育阶段学校教育经费及办学条件方面的统计数据的对比分析，我们认为，“新机制”的启动与全面推行初步实现了减轻农民负担、强化各级政府对于农村义务教育的投入责任、提高农村义务教育的投入水平、促进教育资源均衡配置等政策目标。不过，应当看到，农村义务教育经费保障新机制的推行与巩固仍然在一些方面存在问题。这些问题可以概括为以下几个方面：政策设计还不够完善；投入总量还不足；“新机制”的监测与评价尚未全面开展。

第一，中央与省级政府在农村义务教育经费保障方面的负担比例的设计不甚合理，未充分考虑区域内部省级政府的财政能力差异。

表3-4各地区中央与地方分担农村义务教育经费情况

“新机制”依据东、中、西三片地区来确定中央和地方政府对农村义务教育经费承担的项目和比例（参见表3-4），各省按照中央与地方间农村义务教育经费投入责任分担原则，结合本省的具体情况，制定出省级政府与各市、县级政府的经费分担规则。但是这种方式忽略了地区间经济发展存在的不平衡，例如西部地区虽然整体经济发展较为落后，但仍然有诸如重庆、成都等经济较发达的地区。而中部的河南、江西、湖北、湖南等地仍有较多的国家级贫困县，在东部地区中，辽宁、福建及江苏较其他几个省的经济发展也存在着较大的差距。所以按照东中西部划分中央与省级政府的农村义务教育经费投入比例缺乏公平性。根据三大区域划分来制定经费分担比例并没有真正地考虑各省份经济发展水平，这可能会带来部分经济水平较低省份的财政负担过重，难以保障“新机制”各项经费全面落实。因而，我们建议根据各省近三年来的经济发展水平和财政收入情况，重新划分三类区域（财政投入能力高、中、低三类区域），并结合各区域教育发展水平和办学条件，设立中央与地方各项经费投入比例，以保障“新机制”各项经费全面落实，以及不断提高各项经费投入水平。

第二，省级及以下政府的负担责任与方式有待完善，地方政府对农村义务教育投入的努力程度有待提高。

新义务教育法及“新机制”政策明确了农村义务教育的管理体制是“以县为主”，投入体制是实行中央、省和县（市）的财政分担体制，以求缓解农村义务教育负担，并确保中央的教育经费投入向贫困地区倾斜。但是在目前的义务教育各级政府分担体制下，仍有不少县因财力不足难以完成省级规定的投入比例。这主要在于省以下的投入体制尚未规范和理顺。相关学者的研究也验证了这一点，刘亚荣（2008）针对地方政府在教育财政和教育管理方面的履行情况，对国家教育行政学院2008年第23期地市教育局长、第14期县教育局长培训班的成员200余人进行了问卷调查。调查结果显示，上级政府、本级政府及社会筹资三种经费来源渠道中，上级财政转移支付的专项经费到位率最高，但仍有50%没有完全到位；本级财政落实省级规定比例的仅占30%左右；本地政府总体的经费水平，对于保证“两个比例”和“三个增长”实现率较低，落实的地级政府占18。9%，县级政府为9。8%。[9]薛海平、丁延庆（2009）在2007年对中东部地区2个省10个县农村义务教育阶段学校的调研也发现，“新机制”各项经费不到位的情况值得关注。被调查的江苏和湖北两省农村中小学样本中，超过一半的学校在不同程度上存在免杂费拨款和公用经费拨款不到位情况，也有近15的学校的贫困寄宿生生活补助经费不到位。[10]

由于各级政府负担的责任与方式不健全，一些地区还出现了“挤出效应”。孙志军等（2010）对中、东、西部地区的三个省的县级教育经费数据统计分析发现，“新机制”实施之后那些经济水平更高的、财政能力更强的及教育投入努力程度更高的地区，政策效果更好；而那些经济水平原本比较低的、财政能力比较弱的地区，由于有了中央财政的转移支付反而削弱了当地政府的投入努力程度。[11]可见在加大中央政府转移支付力度之后，如何提高地方政府本级财政对农村义务教育的投入努力程度，使各级政府明确自己所担负的责任及如何增加教育投入的方式是目前“新机制”改革亟待解决的一个重要问题。

我们认为，要真正落实义务教育经费投入政策，首先必须明确省级政府的统筹责任，合理设计省以下各级政府在“新机制”各项经费上的投入比例，按照省级政府确定的经费项目和分担比例落实分担责任，并加大对财力比较薄弱的县区农村义务教育的转移支付力度，保证财政能力弱的县域地区义务教育经费充足到位，不能将义务教育的财政责任与管理责任都由县来承担。省、市和县财政部门都要开设农村义务教育经费保障资金专户，用于中央、省级、市和县农村义务教育专项资金的支付管理，防止资金被截留、滞留、挤占和挪用，确保免收学杂费、补助资金和公用经费补助资金按时直接拨入财政专户。

第三，城乡间教育经费支出的绝对差异仍然较大，农村学校办学条件达标情况不容乐观，对农村义务教育的投入水平仍需不断提高。

图3-5全国城乡小学生均支出情况

［数据来源：《中国教育经费统计年鉴》（2001—2011）］

图3-6全国城乡初中生均支出情况

［数据来源：《中国教育经费统计年鉴》（2001—2011）］

前文提到“新机制”实施之后，农村和城镇无论是生均教育经费、办学条件方面都得到了极大的提升，但是我们也发现从绝对差异上看，农村学校实际生均教育经费及办学条件与城镇学校还是存在较大的差距。主要表现在以下两个方面。一是生均教育经费的绝对差异仍然较大。如图3-5和图3-6所示，2000—2010年，我国城乡间小学及初中生均教育经费支出都得到了长足的增长，但是同时城乡间的支出差距也随之增大，小学、初中生均教育经费支出差距由2000年559元与861元增加到2010年的1269元与1832元。

图3-7全国城乡小学预算内生均事业费支出情况

［数据来源：《中国教育经费统计年鉴》（2001—2011）］

图3-8全国城乡初中预算内生均事业费支出情况

［数据来源：《中国教育经费统计年鉴》（2001—2011）］

图3-7和图3-8所示，2000—2010年，我国城乡间小学及初中预算内生均事业费支出也得到了长足的增长，但是同时城乡间的预算内教育事业费支出差距也随之增大，小学、初中预算内生均教育事业费支出差距由2000年的302元与384元增加到2010年的714元与889元。二是城乡间小学和初中的办学条件差异仍然存在，农村学校办学条件的达标情况不容乐观。尽管2001—2010年，农村中小学校生均校舍面积增长幅度很大，且明显高于城市（参见图3-9），但是农村学校生均校舍面积与国家标准还有差距。小学生均校舍面积低于国家标准（8。25m2）2。27m2；生均食堂面积低于国家标准（2。5m2）1。8m2。初中生均校舍面积低于国家标准（10m2）1。64m2；生均食堂面积低于国家标准（2m2）0。9m2（参见图3-10）。

图3-92001—2010年农村学校与城市学校生均校舍面积变化情况