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2 制度保障现状调查结果（第1页）

2。制度保障现状调查结果

（1）已建立并实施教师资格制度，但存在若干问题

积极的调查结果：我国已建立起教师资格制度并走上了法制化轨道，它的实施为我国建立起了教师队伍准入机制。

虽然教师资格制度在我国的推行只有十多年的时间，但该制度的确立促进了我国教师资格管理走上法制化轨道；从多渠道吸收教师人才，缓解了我国教师需求的缺口；同时严把教师准入，为我国教育事业选拔合格的专业人才，促进了我国教师专业化发展。教师资格制度的确立实施为我国教育事业依法治教依法管理提供了依据，使教师队伍整体素质有了全面提高。从总体上看，我国初步建立了教师队伍准入机制，有利于体现教师职业特点，使教师社会地位和教师队伍素质的发展形成良性循环；有利于把住“入口关”，解决不合格教师问题，优化教师队伍，提高教师队伍整体素质；有利于形成开放式教师培养体系；有利于推动教育人事制度改革，吸引优秀人才从教。教师资格制度因其在保证教师质量方面所表现出来的不可替代作用已成为教师质量保障体系的核心内容，“是肯定教师职业的专业性和不可替代性，确保教师的专业地位和专业权威的重要保障”[16]。

消极的调查结果：我国教师资格制度存在若干问题。

①教师资格学历要求过低

《中华人民共和国教师法》第十一条规定：“取得教师资格应当具备的相应学历是：（一）取得幼儿园教师资格证，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历；（二）取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；（三）取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备师范高等专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历；（四）取得高级中学教师资格和中等专业学校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师资格，应当具备师范高等院校本科或者其他大学本科毕业及其以上学历；取得中等专业学校、技工学校和职业高中学生实习指导教师资格应当具备的学历，由国务院教育行政部门规定；（五）取得高等学校教师资格，应当具备研究生或者大学本科毕业学历；（六）取得成人教育教师资格，应当按照成人教育的层次、类别，分别具备高等、中等学校毕业及其以上学历。”随着教育事业的发展，尤其是教师队伍的发展从注重数量向注重质量的转变，先前在我国教育发展水平低下、师资匮乏的条件下对于教师资格学历的要求显得过低，已经不再适应我国教育事业发展对于教师学历的高要求。“虽然我国有些地区经济发展严重落后，教师队伍严重匮乏，学历连目前的要求都达不到，但从长远的发展角度来看，为了教师队伍整体素质的提高，提高学历要求是迫在眉睫的”[17]。

②教师资格标准不明确

《〈教师资格条例〉实施办法》第八条规定申请认定教师资格者应当“具备承担教育教学工作所必须的基本素质和能力。具体测试办法和标准由省级教育行政部门制定”。但是该规定对教师的教育教学能力规定不明确，过于概括，难以发挥其应有的规范和指导作用。而且缺乏对实践教学能力方面的规定。这就导致一方面，我国教师教育专业的毕业生由于教育实习的时间短，效率低，甚至流于形式；另一方面，对非教师教育专业毕业的申请认定教师资格者没有要求进行教育实习，使得大量新入职教师不具备基本的实践教学能力，难以适应教育教学任务，影响教育质量。这一方面做得较好的是辽宁省，其在辽教发［2003］98号《关于印发〈辽宁省认定中小学教师资格教育教学实践考考核办法（试行）〉的通知》中明确规定“符合其他条件的非师范教育类毕业人员申请认定高级中学、初级中学、小学教师资格均需有与所申请资格种类相一致学校不少于20周的教育教学实践”。[18]

《〈教师资格条例〉实施办法》第八条规定申请认定教师资格者应当“具有良好的身体素质和心理素质，无传染性疾病，无精神病史，适应教育教学工作的需要，在教师资格认定机构指定的县级以上医院体检合格”，但没有规定良好的身体素质和心理素质具体指什么。对于身体有缺陷的教师并未给予说明。有媒体曾经报道某残疾教师在教师岗位上工作了近20年、但由于身患小儿麻痹未能转正的新闻。有相关研究对此作了反思：“我们的教师资格条例，虽然其中有对身体条件的审查，但是这样的审查是否考虑到身体有缺陷的教师，而身体有哪些缺陷的人员不能申请教师资格。”[19]国家中小学心理教育课题组曾对外公布了一项不太乐观的调查结果：SCL-90心理健康量表对2292名教师的抽样检测结果表明，有51。23％的教师存在心理问题，其中32。18％的教师属于“轻度心理障碍”，16。56％的教师属于“中度心理障碍”，2。49％的教师已出现“心理疾病”。[20]

③教师资格分类不齐全

《教师资格条例》第四条规定“教师资格分为：（一）幼儿园教师资格；（二）小学教师资格；（三）初级中学教师和初级职业学校文化课、专业课教师资格（以下统称初级中学教师资格）；（四）高级中学教师资格；（五）中等专业学校、技工学校、职业高级中学文化课、专业课教师资格（以下统称中等职业学校教师资格）；（六）中等专业学校、技工学校、职业高级中学实习指导教师资格（以下统称中等职业学校实习指导教师资格）；（七）高等学校教师资格。成人教育的教师资格，按照成人教育的层次，依照上款规定确定类别”。这种分类太过笼统，首先缺乏对文化课、专业课、实习指导教师的区分，也没有对兼职教师和外国教师进行相应的规定；其次，没有区分普通高等学校教师资格和高等职业学校教师资格，也没有专门的特殊学校教师资格；再次，把教师、教学管理人员等不同层次不同类别的教育工作者概括为教师，其科学性有待商榷；最后，我国教师资格未根据从事教育事业年限和教育教学水平进行区分。总之，现有的教师资格分类的针对性不足，无法充分体现教师的专业性，这些将极大地影响我国教育事业师资队伍的建设，从而影响我国教育事业的发展。

④教师资格适用范围模糊

《教师资格条例》第五条规定“取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师”“高级中学教师资格与中等职业学校教师资格相互通用”。教师是专门人员，教育对象的智力，身心发展都具有阶段性，因此教师资格证书也应是专门证书，要体现出教师职业的专业性和教育教学规律。我国教师资格分类原本就不够齐全，从条例看，拥有高级别教师资格的人可以到低级别的学校任教。这样的规定违背了教育规律和学生身心发展规律，因为不同年龄阶段的学生有不同的身心发展特点，教育行为和教育活动应符合学生身心特点，而且，各阶段学生在培养目标、教学策略、以及学生管理上都要有不同的要求，如果让持高等学校教师资格的人去任教小学，那么他可能会忽视学生的上述特点，教学质量可能会大打折扣。不同学科的教师之间如果互通进行教学，也是很不科学的。[21]

《教师资格条例》第十六条规定“教师资格证书在全国范围内适用”。言下之意，在甲地申请获得的教师资格，在乙地也具有同等法律效力。而由于我国地域广阔，不同省市地区的差异较大，在某一省市地区获得教师资格的教师未必能够胜任在另一省市地区的教学工作，因此这样的规定势必导致很多初任教师无法胜任教学工作，影响教师队伍的整体素质。

⑤教师资格缺乏时效性

《中华人民共和国教师法》第十四条规定“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格”。《教师资格条例》第十九条规定“有下列情形之一的，由县级以上人民政府教育行政部门撤销其教师资格：（一）弄虚作假、骗取教师资格的；（二）品行不良、侮辱学生，影响恶劣的”。也就是说，除了上述几种情况下，教师资格一旦获得就能终身持有，被默认为一种终身性资格。这种终身性资格的弊端是显而易见的：首先，通过教师资格考试意味着一劳永逸，教师们缺乏激励机制，将失去学习的动力。教师是教育的主要推动力，教师质量的高低决定了教育水平的高低。21世纪是知识大爆炸的时代，知识结构陈旧，教育理念落后的师资队伍将难以保障教育质量。其次，终身性资格未能反映教师专业化发展的动态性。从国际经验看，教师专业发展的主要阶段（即1～3年专业适应和发展期，4～6年专业稳定期，7～18年的专业试验期或成熟期，19～30年平静期，31～40年衰退期）是划分教师资格有效分期的主要理论依据。教师在每一阶段所需知识有所不同，不能以静态的资格标准来衡量一个动态发展的专业化进程。最后，终身性教师资格制与国际教师专业化发展的趋势相违背。根据国际教师专业化发展的进程来看，终身制的教师资格已逐渐被取消，取而代之的是一种定期的资格审查。[22]

我国湖北、甘肃等地于2011年首先试点进行教师资格证书审查制度，该试点工作主要是针对已持有教师资格证书人员，对其实行5年定期审查的制度实为打破教师资格证书终身制的福音：实行定期的审查与认证，在对持有教师资格证书但又未参加教育事业的人员实行清退与管理的同时，又对献身于教育第一线的工作人员起到激励作用。[23]

⑥教师资格认定和管理不完善

《〈教师资格条例〉实施办法》规定教师资格由县级以上地方人民政府教育行政部门认定，教育教学工作所必需的基本素质和实际能力的测试办法和标准则由省级教育行政部门制定。由此导致教育学、心理学、教学法的培训与考试各自为政，缺乏统一标准。有些地方的教育行政部门甚至以此为创收手段，假培训和考试之名、行敛财之实等行为，实际上等于降低了教师职业准入门槛，使不合格教师进入教师队伍。

《〈教师资格条例〉实施办法》第十六条规定“各级各类学校师范教育专业毕业生可以持毕业证书，向任教学校所在地或户籍所在地教师资格认定机构申请直接认定相应的教师资格”。言外之意，师范毕业生享有直接获得相应教师资格的“特权”。从理论原则上看，教师资格制度是国家对教师实行的法定职业许可制度，标准应当是一致的，操作程序应当是公平的，也就是说，对所有申请教师资格的人一视同仁，无论他是通过什么样的途径和方式，只要达到了教师资格标准，我们就应该通过同等的程序进行认定。而目前的教师资格认定的“双轨制”，使一部分人获得了直接申请获得教师资格的“特权”，这显然是不合理的。[24]

现行的教师资格制度对跨学科、跨专业申请的实际问题没有做出任何解释、限制，相反，对这种申请却表示默认，这种轻率的态度实则是教师资格制度中的一大漏洞。统观当今教育教学，此种现象比比皆是，不足为奇。这种跨学科、跨专业的申请者，能否清楚、透彻地掌握申请专业及相关必备的基础知识，却是无从考证的。尤其是师范专业毕业的社会申请人，假如其师范专业是数学，但考虑到目前英语的任教市场和前景比较广阔，就申请英语教师，而这在法律法规上居然是允许的，或是没有任何限制的，这难免是制度上的一个漏洞。教师资格制度是一种严格的职业制度，不仅应对申请的资格种类做出界定，更应该对申请的学科做出明确的界定。这种跨学科、跨专业的申请从专业角度来看应该是被禁止的。

《教师资格条例》第十一条规定“高等学校教师资格考试根据需要举行”“申请参加高等学校教师资格考试的，应当学有所长，并有两名相关专业的教授或者副教授推荐”。而在实际的认定过程中，各省的高等学校教师资格都没有面向社会认定，只针对各高校在职、在编或拟聘任的人员。这是由于现行的教师资格制度对高等学校教师资格的申请条件要求过低并且程序不明确。高等学校教师资格对学历的要求是本科以上，也就是允许本科学历者申请，这种“本科教本科”在现实的教育过程中是不允许的，也是无法获得成效的。同样，由于对面向社会的认定并没有做出任何具体规定、要求，没有实行统一的方法和固定程序，使得本来就很难在需求和尺度上达成共识的高等学校教师资格认定工作更难展开。这就造成了恶性循环、次序颠倒，即按法律规定只有取得教师资格后才能被聘为教师，而高校教师由于从来没有面向社会，就形成了已经被聘为教师，开始任教后才由学校统一申请，获得教师资格，这与认定程序是明显不符的。[25]

《〈教师资格条例〉实施办法》规定：“依法受理教师资格认定申请的县级以上地方人民政府教育行政部门，为教师资格认定机构。”高等院校教师资格的认定机构除教育行政机构外，还可以是教育行政机构委托的高等学校。其实质就是我国教师资格的认定机构就是教育行政部门这一家，这无疑降低了教师资格的可信度。而另一方面，我国目前准教师的培养和培训都是在师范高校或者高校的师范学院，亦或是由教育行政部门指定的某些机构，而认定机构又是教育行政部门，教育行政部门和学校之间又是上下级关系，所以在认定过程中出现视角单一是不可避免的，这样就会影响到教师的整体素质。

在教师资格信息的管理方面，虽然由各地教师资格认定机构建立教师资格管理数据库，但由于信息不能流通，即在异地不能通过有效方式查到已取得教师资格的教师个人的全面信息，影响了对教师资格的确认核实；更为严重的是有些教师资格证书管理中的部分人员违法乱纪，盗用他人的证书编号制造假的教师资格证书。教师资格制度存在的这些缺陷，大大降低了教师资格证书的权威性，进而影响了教师在社会中的地位。“要保证教师的专业性，就必须要保证教师专业地位，维护教师的权威性，这就需要教师资格证书在认定和管理过程中体现科学性、规范性和公正性。”[26]